In een recent arrest van 10 juni 2020 vernietigt de Raad van State punt 4.1 van de omzendbrief RO 2017/01 waarbij werd bepaald dat nieuwe ontwikkelingen voor bijkomende woon- of werkfuncties in de ‘onbebouwde gebieden’ enkel mogelijk zijn op grond van een grondig onderbouwde ‘behoefte- en voorzieningenstudie’. Deze vereiste vormt een wijziging van de vergunningsprocedure wat niet kan gebeuren middels een Omzendbrief.
1. Doel en opzet van Omzendbrief RO 2017/01
Om kwalitatief ruimtelijk rendement te realiseren binnen de bebouwde gebieden en de onbebouwde gebieden te vrijwaren en te versterken, diende volgens voormalig Vlaamse minister van Omgeving, Natuur en Landbouw Joke Schauvliege, een meer realisatiegericht beleid te worden gevoerd waarbij diverse (publieke en private) uitvoeringsactoren samen processen doorlopen en de overheid optreedt als katalysator.
Omzendbrief RO 2017/01 beoogt hieraan concreet gestalte te geven. De omzendbrief ‘Een gedifferentieerd ruimtelijk transformatiebeleid in de bebouwde en onbebouwde gebieden’ dient door de vergunningverlenende overheden, waaronder lokale besturen, in aanmerking te worden genomen bij de interpretatie van ruimtelijke plannen en de beoordeling van vergunningsaanvragen.
De omzendbrief beoogt ‘ruimtelijke kwaliteit’ te realiseren door ‘bebouwd gebied’ te onderscheiden van ‘onbebouwd gebied’ en te wijzen op het laagdrempelig 'gunst'regime voor 'bebouwde' gebieden tegenover de stringente aanpak en supervisie van 'onbebouwde' gebieden.
De omzendbrief heeft zowel een interpretatief als een beleidssturend karakter. Bedoeling is dat de lokale overheid een actieve rol zal spelen bij het bewerkstelligen van ruimtelijke kwaliteit bij ontwikkelingen in bebouwde en onbebouwde gebieden.
2. De begrippen bebouwd en onbebouwd gebied
‘Bebouwd gebied’ wordt omschreven als een voldoende compact en samenhangend geheel van gebouwen voor wonen en werken en van infrastructuren, dat duidelijk identificeerbaar is in de ruimte en dat een hoge leefkwaliteit biedt door de eenvoudige aansluiting of aansluitbaarheid op maatschappelijke functies. Ondersteunende groene ruimten binnen de bebouwde contouren maken eveneens deel uit van bebouwd gebied. Bebouwde gebieden situeren zich op verschillende schaalniveaus, zowel binnen een (groot)stedelijke als een rurale context. Daarnaast vallen ze samen met de stedelijke gebieden, geselecteerde kernen en overige woonconcentraties, evenals de bedrijventerreinen (met uitsluiting van geïsoleerde bedrijfssites, zoals bijvoorbeeld deze die voortkomen uit een BPA of RUP ‘zonevreemde bedrijven’).
‘Onbebouwd gebied’ wordt in hoofdzaak omschreven als restcategorie, met name alle gebieden gelegen buiten de bebouwde gebieden. Daarnaast worden ook aaneengesloten entiteiten waarvan het behoud of de versterking van het open of groene karakter is aangewezen onder de noemer ‘onbebouwd gebied’ gebracht. Geïsoleerde, versnipperde of uitwaaierende bebouwingsvormen die geen compact en samenhangend geheel uitmaken kunnen eveneens als onbebouwd worden gedefinieerd.
In geval van twijfel moet een projectvergadering (art. 6-8 Omgevingsvergunningsbesluit) soelaas bieden.
3. Ruimtelijke kwaliteit verschillend benaderd naargelang bebouwd of onbebouwd gebied
Voor ‘bebouwd gebied’ wordt middels de omzendbrief afgestapt van de eis van een behoefte- of voorzieningenstudie.
Daarnaast wordt het regelluw kader benadrukt voor ‘handelingen van algemeen belang’, met in het bijzonder projecten met een beperkte ruimtelijke impact inzake Publiek Private Samenwerking, waarbij op grond van artikel 4.4.7, § 2 VCRO abstractie kan worden gemaakt van de geldende stedenbouwkundige voorschriften en verkavelingsvoorschriften.
Tot slot wordt de principiële toelaatbaarheid benadrukt van ‘kantoorachtigen’ in industriegebied. Onder ‘kantoorachtigen’ wordt verstaan ‘bedrijven in gebouwen met de uiterlijke vorm van een kantoor, waarvan de kantooractiviteiten evenwel gekoppeld worden aan relatief stille, schone en kleinschalige productie, reparatie, opslag of distributie, of aan kennisintensieve productie- of onderzoeksprocessen, opleiding of andere werkzaamheden voortkomend uit nieuwe economische ontwikkelingen’. Door ‘kantoorachtigen’ een plaats te geven in bestaande bedrijventerreinen wordt vermeden dat planologisch bijkomende locaties moeten worden aangesneden.
Voor ‘onbebouwd gebied’ bepaalde de omzendbrief dat bijkomende woon- of werkfuncties (buiten agrarische functies en de toepassing van de zonevreemde basisrechten uit de VCRO) enkel mogelijk waren op grond van een grondig onderbouwde behoefte- en voorzieningenstudie die het voorwerp uitmaakt van een projectvergadering. Uitzondering werd gemaakt voor o.m. ‘handelingen van algemeen belang’.
De ‘zonevreemde basisrechten’ uit de VCRO en de ‘zonevreemde functiewijzigingen’ conform het besluit van 28 november 2003, dienen strikt te worden geïnterpreteerd. Een vergunningsaanvraag die niet voldoet aan de toepassingsvoorwaarden moet door de vergunningverlenende overheid verplicht worden geweigerd. De toets inzake de verenigbaarheid van de aanvraag met de goede ruimtelijke ordening geldt daarnaast onverkort, ook bij toepassing van de zonevreemde basisrechten. Nieuwe bedrijfsmatige functies in landbouwloodsen moeten worden vermeden.
Tot slot dient bij de beoordeling van vergunningsaanvragen in het licht van de formele motiveringsplicht bijzondere aandacht te worden besteed aan de natuurtoets uit artikel 16 van het Decreet Natuurbehoud.
4. Raad van State vernietigt punt 4.1 waarin behoefte- en voorzieningenstudie voor onbebouwd gebied wordt vereist
Bij arrest nr. 247.759 van 10 juni 2020 vernietigt de Raad van State punt 4.1 van de omzendbrief RO 2017/01 waarbij werd bepaald dat nieuwe ontwikkelingen voor bijkomende woon- of werkfuncties in de onbebouwde gebieden (buiten agrarische functies en de individuele toepassing van de zonevreemde regelingen uit de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening) enkel mogelijk zijn op grond van een grondig onderbouwde behoefte- en voorzieningenstudie, los van de aard van de vigerende bestemmingsvoorschriften (tenzij het plan van aanleg of het ruimtelijk uitvoeringsplan uitdrukkelijk aandacht heeft besteed aan de invulling van behoeften en voorzieningen en de multimodale aansluitbaarheid).
De Raad oordeelt dat de Vlaamse minister van Omgeving, Natuur en Landbouw in dit punt 4.1 op onwettige wijze de decretale vergunningsprocedure wijzigt en de facto aanvult door de provincies en gemeenten een nieuwe procedurele verplichting op te leggen, waarbij deze besturen zullen (kunnen) eisen dat de initiatiefnemers voor projecten in onbebouwde gebieden een behoefte- en voorzieningenstudie opmaken. Evenwel is het niet toegestaan om middels een omzendbrief de vergunningsprocedure te wijzigen.
5. Gevolgen van de vernietiging
De gevolgen van de vernietiging lijken beperkt te zijn.
Voor lopende dossiers waar reeds een (nu overbodige) projectvergadering werd gehouden, lijkt dit niet tot onwettigheid van de uiteindelijke beslissing te kunnen leiden. Ook de aanwezigheid van een (nu overbodige) behoeftestudie, kan niet tot onwettigheden leiden. Lopende dossiers waar geen projectvergadering werd gehouden of geen behoeftestudie werd toegevoegd, kunnen probleemloos verder afgehandeld worden.
Een afgeslankte versie van de Omzendbrief RO 2017/01 blijft vooralsnog overeind.
