Op 26 mei 2025 heeft de Raad van State zich uitgesproken in een principieel arrest over de toepassing van artikel 4.4.9/1 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO). In deze zaak stuurt de Raad van State de interpretatie van de afwijkingsmogelijkheid bij Bijzondere Plannen van Aanleg van meer dan 15 jaar oud grondig bij, met een flinke stijlbreuk ten opzichte van de Raad voor Vergunningsbetwistingen.
Het arrest
Arrest Raad van State nr. 263.417 van 26 mei 2025 in de zaak A. 241.753/VII-42.490
De moeilijke start van artikel 4.4.9/1 VCRO
Op basis van artikel 4.4.9/1 VCRO mag een omgevingsvergunning afwijken van een Bijzonder Plannen van Aanleg (BPA’s) ouder dan 15 jaar. Een belangrijke kanttekening is dat de afwijkingsbepaling niet kon worden toegepast voor BPA’s die afwijken van het gewestplan en voorzien in stedenbouwkundige voorschriften voor agrarisch gebied, ruimtelijk kwetsbaar gebied of recreatiegebied. Deze bepaling is toegevoegd aan de VCRO in 2017, met het idee om projecten zo meer marge te geven om ook binnen verouderde BPA’s tot meer ruimtelijk rendement te kunnen komen.
De Raad voor Vergunningsbetwistingen (RvVb) interpreteerde deze afwijkingsbepaling doorheen de jaren zeer streng. Want De RvVb oordeelde meermaals dat de afwijkingsmogelijkheid van artikel 4.4.9/1 VCRO enkel kan worden toegepast wanneer een BPA in zijn totaliteit als aanvullend wordt beschouwd ten opzichte van het onderliggende gewestplan. Dit betekende dat de afwijkingsmogelijkheid niet kon worden toegepast als enkel bepaalde delen van het BPA aanvullend waren, maar andere delen afwijkend. Volgens de RvVb mocht een aanvraag dus niet afwijken van stedenbouwkundige voorschriften van een BPA indien ergens in dat BPA voorschriften voorkwamen die afweken van het gewestplan - óók niet wanneer de vergunningsaanvraag betrekking had op een zone die op zichzelf aanvullend was.
Deze strikte lezing leidde tot een harde alles-of-nietsbenadering. Een BPA dat op één punt afweek van het gewestplan, kon dus nooit aanvullend zijn en sloot de toepassing van artikel 4.4.9/1 VCRO op een absolute wijze uit. Ieder BPA was namelijk een één en ondeelbaar geheel.
Een BPA is niet per definitie één ondeelbaar geheel
Uiteindelijk heeft ook de Raad van State zich in deze discussie gemengd en in een recent cassatiearrest van 26 mei 2025 (nr. 263.417) uitspraak gedaan over het toepassingsgebied van artikel 4.4.9/1 VCRO. Centraal stond de vraag of de afwijkingsmogelijkheid enkel kan worden toegepast wanneer een BPA in zijn geheel aanvullend is op het gewestplan, of ook wanneer slechts een gedeelte van de BPA als aanvullend geldt. Zoals hierboven besproken, oordeelde de RvVb zeer restrictief dat een BPA steeds als één ondeelbaar document moest worden beoordeeld. Volgens deze redenering kon een afwijking slechts worden toegestaan als het volledige BPA aanvullend was ten opzichte van het gewestplan.
De Raad van State heeft deze interpretatie expliciet verworpen met het cassatiearrest van 26 mei 2025. Het arrest stapt uitdrukkelijk af van de alles-of-nietsbenadering en benadrukt dat de afwijkingsmogelijkheid wél kan worden toegepast op stedenbouwkundige voorschriften van een BPA die slechts voor een bepaald deelgebied van toepassing zijn – zolang dat specifieke deel aanvullend is op de gewestplanbestemming én duidelijk kan worden losgekoppeld van eventueel afwijkende voorschriften elders in het BPA. De Raad van State verbreekt hiermee de vaste rechtspraak van de RvVb en brengt een heuse stijlbreuk teweeg.
Duidelijke knip tussen aanvullende en afwijkende voorschriften
De Raad van State stelt dat artikel 4.4.9/1 VCRO expliciet verwijst naar “stedenbouwkundige voorschriften van een BPA” en niet naar het BPA als één ondeelbaar geheel. Die nuance is cruciaal.
Volgens de Raad van State kan een BPA voorschriften bevatten die voor bepaalde zones aanvullend zijn en voor andere afwijkend, zonder dat dit de toepassing van de afwijkingsmogelijkheid automatisch en onherroepelijk zou uitsluiten. Noch uit de tekst van artikel 4.4.9/1 VCRO, noch uit de parlementaire voorbereiding zou volgen dat de afwijking maar kan worden toegestaan wanneer het BPA in zijn geheel aanvullend is op de bepalingen van het gewestplan.
Enkel wanneer uit de opbouw of “economie” van het plan blijkt dat de bepalingen onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, kan zo’n opsplitsing tussen het aanvullende deel en het afwijkende deel worden uitgesloten.
Einde van de discussie?
Het cassatiearrest van de Raad van State is bijzonder relevant voor initiatiefnemers met projecten in gebieden met oudere BPA’s. De lezing van de Raad van State biedt meer juridische ruimte om bestaande voorschriften flexibel toe te passen op omgevingsvergunningsaanvragen, mits er sprake is van een aantoonbare aanvullende relatie met het gewestplan én op voorwaarde dat het project niet inbreekt op een eventueel ‘afwijkend’ onderdeel van een BPA. Daardoor genieten ruimtelijke ontwikkelingen in zones met oude BPA’s en gedateerde voorschriften opnieuw van wat meer ademruimte.
Met deze uitspraak brengt de Raad van State niet alleen duidelijkheid in een juridische discussie die al jaren woedt, maar biedt ze ook een welgekomen correctie op een zeer rigide interpretatie van een belangrijke afwijkingsbepaling. Voorlopig lijkt dit arrest een nieuwe standaard te vestigen in de toepassing van artikel 4.4.9/1 VCRO. Dit is een opluchting voor initiatiefnemers met projecten die afwijken van een ouder BPA, maar ook voor vergunningverlenende overheden die hierover vergunningsbeslissingen moeten nemen.
