Op 12 januari 2018 heeft de Vlaamse regering haar principiële goedkeuring gehecht aan het ‘Instrumentendecreet’. Met dit voorontwerp van decreet beoogt de Vlaams minister van Omgeving uitvoering te verlenen aan het Vlaams Regeerakkoord waarin een omgevingsbeleid vanuit gebiedsgerichte realisaties in combinatie met een verbeterd instrumentarium wordt voorop gesteld. Wat volgt is een toelichting van de concrete inhoud van het ontwerpdecreet en de specifieke impact ervan voor de gemeente als lokale overheid.
Het Instrumentendecreet heeft tot doel uitvoering te verlenen aan het Vlaams Regeerakkoord waarin wordt gestreefd naar vereenvoudiging en deregulering, en naar een omgevingsbeleid met gebiedsgerichte realisaties in combinatie met een gemoderniseerd en realisatiegericht instrumentarium. De bedoeling is bestaande instrumenten te verbeteren, te bundelen en nieuwe regelgeving te ontwikkelen voor ontbrekende instrumenten.
Het voorontwerp van decreet is opgebouwd rond 7 delen.
In het eerste deel, zijnde een algemeen luik, wordt een verscherpte motiveringsplicht voorzien naast de reeds bestaande ‘formele’ motiveringsplicht waarbij de overheid beslissingen met individuele rechtsgevolgen moet voorzien van motieven, en de bestaande ‘materiële’ motiveringsplicht die een ‘afdoende’ motivering vereist. De verscherpte motiveringsplicht wijst op het belang van een afgewogen instrumentenkeuze en de beginselen die bij de afweging moeten meespelen. De motiveringsplicht geldt wanneer meerdere instrumenten uit het Instrumentendecreet in combinatie met elkaar (zoals vb. planschade en planbaten, herverkaveling uit kracht van de wet met planologische ruil, lasten zoals bedoeld in het Omgevingsvergunningsdecreet, registratie en subsidiëring van leegstaande en verwaarloosde bedrijfsruimten,…) of met andere instrumenten (zoals vb. onteigening, toekennen van subsidies, opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan, instrumenten van andere sectoren zoals mobiliteit, landbouw, economie,…) worden ingezet voor een realisatiegericht en grondgebonden project of plan.
In een tweede en derde deel worden geharmoniseerde procedures en berekeningswijzen bepaald voor de thans zeer uiteenlopende compenserende vergoedingen (zoals vb. de bestemmingswijzigingscompensatie of de compensatie ingevolge beschermingsvoorschriften op basis van het Decreet betreffende het grond- en pandenbeleid, de planschadevergoeding op basis van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening,…) en koopplichten (zoals vb. de koopplicht integraal waterbeleid op basis van het Decreet betreffende het integraal waterbeleid, de koopplichten ruimtelijke ordening inzake bestemmingswijziging of planschade op basis van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening,…). De voorwaarden of toegang tot deze instrumenten blijft evenwel geregeld in de geëigende decreten. Een administratieve procedure voor het verkrijgen van compenserende vergoedingen waarbij een aanvraag wordt gericht aan de overheid (in plaats van de huidige tussenkomst door de rechter) wordt voortaan de norm. De bestaande compenserende vergoedingen worden voortaan herleid tot de eigenaarsvergoeding (voor kapitaalverlies in hoofde van de zakelijk gerechtigden) en een gebruikersvergoeding (voor inkomstenverlies in hoofde van de gebruikers).
Voor de ‘planschade’vergoeding zal de eigenaarsvergoeding 100 % bedragen in plaats van 80 %. De planschadevergoeding zal niet langer worden berekend op basis van de geactualiseerde verwervingswaarde maar wel op basis van de venale waarde. Hierbij zullen o.m. de oppervlakte, de ligging, het bestemmingsgebied de aanwezige constructies en opstanden, het bestaan van pacht of erfdienstbaarheden, de technische en stedenbouwkundige bebouwbaarheid als objectieve factoren in aanmerking worden genomen. Het maximale heffingspercentage voor ‘planbaten’ wordt opgetrokken van 30 % naar 50 %.
In een vierde, vijfde en zesde deel worden nieuwe instrumenten voorgesteld.
Een eerste nieuw instrument vormt de ‘convenant- en contractbenadering voor gebiedsgerichte afwijkingen van functies’, wat een oplossing moet inhouden voor tijdelijke, kleinschalige en zonevreemde economische activiteiten (zoals vb. handel, transport, bouw, elektriciteit,…) die hoewel zij ruimtelijk aanvaardbaar zijn in bestaande en niet-verkrotte gebouwen in agrarische en parkgebieden, de facto niet vergunbaar zijn, en vaak louter worden gedoogd. In navolging van een convenant tussen het Vlaamse Gewest en een gemeente kan de gemeente een contract afsluiten met particulieren (dat in overeenstemming moet zijn met het convenant) waarbij toelating wordt verleend om af te wijken van de geldende stedenbouwkundige voorschriften. Op die manier wordt in een alternatief voorzien opzichtens de bestaande vergunningsprocedure voor zonevreemde functiewijzigingen, waarbij gebiedsgericht maatwerk wordt geleverd, een belangrijke meerwaarde wordt gecreëerd omdat in principe alle functiewijzigingen hiervoor in aanmerking komen, het ruimtelijk rendement en de ruimtelijke kwaliteit worden verhoogd evenals de streekidentiteit en de levenskracht van het landelijk gebied worden versterkt.
De ‘regionale projecten met overdracht van ontwikkelingsrechten’ vormt een tweede nieuw instrument dat een antwoord moet inhouden op de vraag naar een werkwijze waarbij beperkingen van ontwikkelingsmogelijkheden worden vergoed uit meerwaarden van winstgevende ontwikkelingen elders, met name door het verhandelen van ontwikkelingsrechten. In navolging van specifieke beleidsdomeinen (mobiliteit, brownfieldontwikkeling ...) vindt het instrument van het convenant in de ruimtelijke ordening zo een meer algemene toepassing.
Een derde nieuw instrument vormt de ‘billijke schadevergoeding’, zijnde een vergoeding die de overheid uitbetaalt als een rechtmatig verleende niet-vervallen omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen of om te verkavelen overeenkomstig de ruimtelijke bestemming, onuitvoerbaar wordt door een overheidsmaatregel die leidt tot een bouwverbod. Het instrument biedt een antwoord op een arrest van het Grondwettelijke Hof in die zin.
In een zevende deel worden diverse optimalisaties van bestaande grondgebonden en realisatiegerichte instrumenten voorzien. Zoals de vereenvoudiging van erfdienstbaarheden tot openbaar nut, gewijzigde toepassingsvoorwaarden voor de planschadevergoeding, aangepaste modaliteiten voor de planbatenheffing en de verbetering van het instrumentarium voor leegstaande en verwaarloosde bedrijfsruimten waarbij een hervorming van de subsidieregeling een effectieve stimulans beoogt te zijn voor het hergebruik en de herbestemming van plaatsen die volgens de principes van het Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen worden vooropgesteld.
Deel acht voorziet finaal in de slotbepalingen en omvat de evaluatie van het decreet alsook de nodige overgangsbepalingen en inwerkingtredingsbepalingen.
Dat het Instrumentendecreet een impact zal hebben op de steden en gemeenten als lokale besturen staat buiten kijf.
In hoofdzaak zullen de overschakeling van een gerechtelijke naar een administratieve afhandelingsprocedure voor wat betreft de planschadevergoeding, de totstandkoming van ‘convenanten voor gebiedsgerichte afwijkingen van functies’ en de totstandkoming van ‘regionale projecten met overdracht van ontwikkelingsrechten’ een concrete weerslag hebben op de lokale besturen.
De overschakeling voor de planschadevergoeding van een gerechtelijke naar een administratieve afhandelingsprocedure heeft impact op de lokale besturen door hun rol als initiatiefnemer van o.m. gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen. De beoordeling van aanvragen tot planschadevergoeding en de invulling van de objectieve factoren op basis waarvan de venale waarde zal worden bepaald, wat conform de thans bestaande regelgeving tot de taak van de rechter behoort, zal in de toekomst gedeeltelijk worden toegewezen aan de initiatiefnemer van het ruimtelijk uitvoeringsplan.
De totstandkoming van ‘convenanten voor gebiedsgerichte afwijkingen van functies’ en de totstandkoming van ‘regionale projecten met overdracht van ontwikkelingsrechten’ zullen in functie van het concrete project een impact hebben zowel op de personeelsinzet als op de financiën.
De totstandkoming van convenanten tussen de Vlaamse overheid en de betrokken gemeenten vraagt de nodige voorbereiding (detectie van behoeften en opportuniteiten, ontwikkeling gebiedsgerichte visies, onderhandelingen, vertaling naar convenant,..), opvolging tijdens de voorziene procedure, ondersteuning in functie van de goedkeuring, evenals een tijdige evaluatie en monitoring. De intensiteit van deze taken hangt daarbij sterk af van de lokale besturen zelf, vermits zij de initiatiefnemers zullen zijn. Wellicht zal de opmaak van een gebiedsgerichte toetsingskader en van een voorstel van convenant door heel wat lokale besturen uitbesteed worden. Het activiteitencontract zal wellicht een minimale bijkomende impact hebben op de lokale besturen, vermits deze procedure als een alternatief wordt beschouwd voor de vergunningenprocedure.
‘Regionale projecten met overdracht van ontwikkelingsrechten’ starten met de opmaak van een RUP en een ontwikkelingsrechtenplan. Naast de vereiste algemene ruimtelijke expertise is ook een bijzondere expertise nodig met betrekking tot vastgoedaspecten (economisch, juridisch). Ook het opzetten van een rechtenbank door de projectpartijen vergt een aangepaste expertise en personeelsinzet. Tenslotte dient ook een uitgebreide sensibiliseringscampagne voor de projecten te worden opgezet. Tijdens de operationele periode is een continue monitoring, evaluatie en desgevallend bijsturing nodig, wat een aangepast monitoringssysteem en bijkomende personeelsinzet vergt.
Het hierboven geschetste Instrumentendecreet bevindt zich thans evenwel nog in een voorbereidende fase.
De Vlaamse regering keurde het voorontwerp van decreet op 12 januari 2018 principieel goed. Het voorontwerp werd inmiddels voor advies overgemaakt aan de Vlaamse adviesraden en wordt daarna voorgelegd aan de Raad van State. Hierna kan de Vlaamse regering het decreet als ontwerp indienen bij het Vlaams parlement waar het finaal kan worden goedgekeurd.
Hoewel het ontwerp nog een hele weg heeft af te leggen en nog op diverse punten kan worden bijgestuurd, vormt het niettemin een belangrijke aanzet in de richting van een meer realisatiegericht en gebruiksvriendelijk omgevingsbeleid. Wat het concrete aandeel van elke gemeente hierin vormt zal de toekomst moeten uitwijzen.
